MISERIA, GLORIA Y AGONÍA DEL PETRO-ESTADO VENEZOLANO (III)

Por Lastra Zorrilla

 

La construcción del Estado puntofijista

 

La vuelta de la democracia a Venezuela coincidió con el inicio del declive paulatino del cartel de las siete hermanas. Como hemos visto, el marco político-económico de la posguerra había iniciado una “edad de oro” del petróleo, pero a finales de los años 50 ya se encontraban los primeros signos de exceso de oferta de crudo en el mercado global, lo que introdujo nuevos cambios en el paisaje de la industria. Por un lado, la URSS consiguió recuperarse definitivamente de los efectos devastadores de la Segunda Guerra Mundial coincidiendo con el descubrimiento de nuevos depósitos entre el Volga y los Urales. Los soviéticos capitalizaron este descubrimiento mediante descuentos de hasta un 30% a países europeos con respecto al precio que ofrecían las siete hermanas con el objetivo de asegurarse la dependencia de estos al tejido productivo de la URSS. Otro acontecimiento importante ocurrió en el interior de los EE.UU protagonizado por las firmas petroleras independientes. Si bien internacionalmente el poder económico y político de las siete hermanas parecía incontestable, dentro del territorio americano la cosa era diferente. Cientos de empresas de diversos tamaños habían sido las protagonistas durante décadas en prevenir una dependencia absoluta de la sociedad americana de crudo extranjero. Ello las había dotado de un capital político nacional que las siete hermanas carecían. Incorporadas en el lobby Independent Petroleum Association of America (IPAA), estas empresas dedicaron sus esfuerzos a frenar las importaciones de crudo extranjero contra las que no podían competir llegando a conseguir la implementación del Mandatory Oil Import Program en 1959 por el Presidente Eisenhower que estipulaba que las importaciones no podían sobrepasar el 13% del consumo doméstico. En cualquier otro país esta medida no hubiera tenido una repercusión de gran magnitud, pero EE.UU consumía alrededor de un 40% del crudo mundial y muchos de los países exportadores de petróleo tenían una fuerte dependencia del mercado interno americano. Como las multinacionales del crudo ya estaban vendiendo petróleo en el mercado internacional con descuentos para asegurarse mercados fijos, la nueva política de Eisenhower ponía el coste de la reducción de importaciones en las empresas del cartel, por lo que Exxon encabezó una nueva política de bajada de precios fijos en un 5% en el 59 y un 10% adicional en el 60 que fue adoptada por las demás compañías. Esta bajada supuso una pérdida millonaria para los países exportadores de la noche a la mañana.

Estas nuevas medidas por parte del conglomerado petrolífero internacional tendrán importantes consecuencias en el desarrollo político y económico del nuevo estado democrático venezolano. El primer gobierno en inaugurar el Estado puntofijista fue el de Rómulo Betancourt con el AD que duraría diez años. La primera legislatura entre 1959 y 1963 se enfrentó a tres desafíos: la creación de un crecimiento económico sostenible, la consolidación de una mayor estabilidad política y el establecimiento de una red de apoyo comunitario basado en la justicia social. Este último punto será relevante ya que aún a pesar de los grandes avances en la calidad de vida de la sociedad venezolana desde principios de siglo, en los 60 la mitad de la población recibía tan sólo el 14.3% del total de los ingresos nacionales, lo que generaba una tremenda desigualdad que se registraba no solo en marcos de clase sino que también geográficamente. Para generar una mayor cohesión social y establecer bases firmes sobre las que cimentar el nuevo Estado puntofijista, la administración de Betacourt decidió adoptar una estrategia populista con carácter reformista estableciendo lazos entre los diferentes partidos políticos y buscando políticas de consenso. A pesar de este carácter cordial entre formaciones, Betancourt había aprendido una lección del golpe del 48 e implementó medidas extremadamente duras contra todos aquellos grupos que podrían conspirar contra la integridad del Estado. En la coyuntura de la América Latina de los años 60 influenciada por la Revolución Cubana, esto se tradujo en una persecución de todos los grupos radicales de izquierda que se habían integrado en guerrillas como el FALN o movimientos menos radicales como el MIR. Aunque las guerrillas fueron objeto de tremendo malestar para el gobierno de Betancuort, la bajada de precios de las petroleras supuso uno de los peores problemas. La bajada provoco una de las peores crisis administrativas ya que se sumó al déficit presupuestario heredado de la dictadura de Pérez Jiménez y a una fuga de capital masiva ante el panorama anterior de inestabilidad política. Este estancamiento canceló por completo los planes reformistas del gobierno, especialmente el deseo de crear una industria independiente al petróleo. La consecuencia más significativa de esta recesión vendría de la mano del ministro de minas e hidrocarburos Juan Pablo Pérez Alfonzo. Alfonzo como nacionalista dedicado al desarrollo y bienestar económico de Venezuela, quiso establecer un acuerdo entre los países productores para estabilizar precios y la producción a largo plazo creando un frente común con el que negociar con las grandes multinacionales. Básicamente lo que quería hacer era poner los cimientos para el control total de la industria petrolífera por parte del Estado. Alfonzo tuvo la suerte de encontrar oídos receptivos en la figura del director de asuntos mineros y petrolíferos saudí Abdullah Tariki. Las sucesivas reuniones con otros países exportadores dio lugar a la creación de la Organización de Países exportadores de Petróleo (OPEP/OPEC) en 1960. Aunque en los primeros años no tuvo mucho peso internacional, a partir de los años 70 tendría una importancia crucial en el desarrollo de la industria petrolífera global. Aupado por sus esfuerzos internacionales, en el ámbito doméstico Alfonzo llevó a cabo reformas tributarias que aumentaron los beneficios de las rentas petrolíferas un 65%. Pero el éxito de las políticas petrolíferas fue en detrimento de los planes de industrialización independiente planificada que adolecían a causa del tratado comercial firmado por Pérez con EE.UU y la dificultad de establecer tarifas comerciales a las importaciones.

El AD se mantendrá en el poder hasta 1969 cuando termina la legislatura de Raúl Leoni y COPEI gana las elecciones bajo el liderazgo de Rafael Caldera. A modo estructural, el cambio al gobierno copeiano no supuso ninguna transformación fundamental, pero Caldera llevó a cabo una política exterior más cordial con los vecinos latinos y más hostil hacia los EE.UU. La ambición venezolana de expandir su área de influencia se reflejó en su incorporación al Pacto Andino en 1973 en detrimento de la renovación de nuevos tratados con EE.UU. Aun así, ya en 1974 tanto los gobiernos adecos como copeianos no habían conseguido reducir de ninguna manera su dependencia a la exportación de crudo y a EE.UU como mercado principal. Incluso siendo el petróleo el sector con menos crecimiento en comparación a la exportación de hierro y otros minerales, las rentas de este eclipsaban las de cualquier otra actividad económica. También preocupante fue que la reducción de exportaciones a causa de la limitación de importación de crudo extranjero implantada en EE.UU, sumada a las deudas del estado perezjimenista junto a los planes de industrialización nacional y gasto de nuevas políticas sociales habían aumentado la deuda del Estado de 1.138 millones de bolívares en 1958 a 8.434 millones en 1973. Como colofón a esta situación, se estaban forjando unas circunstancias para un desequilibrio laboral importante. El Estado puntofijista había estado utilizando las rentas petroleras para crear un desarrollo intensivo de capital nacional para impulsar la economía pero este no era capaz de absorber la oferta de trabajo local ya que la mayoría de mano de obra no tenía la formación técnica necesaria. Esto fomentó la contratación de extranjeros que trabajarían como consultores en las plantas siderúrgicas y petroquímicas dando lugar a una falta de trabajadores y un aumento del desempleo al mismo tiempo. Si bien esta ineficacia de generar un nuevo tejido industrial puede ser atribuible a obligaciones contraídas por antiguos gobiernos ineficaces, el caso de la administración del presidente Carlos Andrés Pérez ilustra perfectamente la práctica imposibilidad de estos planes incluso con las condiciones económicas más favorables.

Carlos Andrés Pérez y la apoteosis petrolífera

 

El aumento espectacular de precios que se produjeron a raíz de la crisis petrolífera fue lo que en un principio animó al Estado puntofijista a llevar a cabo proyectos increíblemente ambiciosos para la creación de un motor económico independiente al crudo. Esta crisis no solo tuvo una repercusión enorme en Venezuela, de alguna forma podría decirse que vivimos en un mundo post-1973, ya que la crisis puso punto y final a un período de crecimiento económico mundial ininterrumpido desde el final de la guerra dando lugar a un clima económico más propenso a crisis cíclicas que conocemos hoy en día.

Carlos Andrés Pérez a pasos agigantados hacia un futuro que jamás alcanzará

Como todos los grandes eventos en la historia del mundo, a la hora de analizar las razones de porque sucedió la crisis del 73, lo mejor es tener una visión multicausal. Las razones de la crisis son varias, pero es importante poner en perspectiva que hasta 1971 nos habíamos encontrado con un paisaje en la industria del petróleo de sobreproducción continua debido a una demanda cada vez más creciente y al descubrimiento continuado de nuevos pozos en diversos lugares del planeta. Si en un principio de la Guerra Fría el acceso al crudo se había convertido en una necesidad de seguridad nacional, en la época del détente la aparente abundancia había relegado la cuestión al acceso al crudo a una de ámbito privado de las grandes multinacionales. Es importante recalcar que la crisis no se debió a un verdadero agotamiento de las fuentes físicas de petróleo si no a una percepción de agotamiento. Otra de las causas de la crisis se encuentra en la decisión de la Texas Railroad Commision de utilizar todo el spare capacity[1] de EE.UU para poder hacer frente al crecimiento en la demanda de petróleo, lo que se tradujo en la eliminación del colchón de seguridad de Occidente. Al mismo tiempo, con el objetivo de combatir la sobrevaloración del dólar, Nixon decidió desvincular la moneda americana del patrón oro imponiendo así un sistema de control de precios que ayudase a reducir la inflación contraída por la Guerra de Vietnam. Esto condujo a la puesta en práctica de un sistema de límite de precios de crudo que propició una mayor oferta más barata durante una época de crecimiento de demanda que acabó favoreciendo la importación de barriles en lugar de la exploración de nuevos pozos domésticos. Además, la cancelación de las cuotas de importación establecidas por Eisenhower provocó un enorme aumento en demanda doméstica ayudando a la subida de precio del barril. En Agosto del 73 los precios se habían vuelto tan volátiles que realmente no existía una manera eficaz de registrar los precios estándar, ya que un barril podía estar un día a $1.21, otro a $2.90 pudiendo llegar incluso a $5.00. A la vez que ocurría esta situación frenética, en Oriente Medio  comenzaba a existir un auge de sentimientos anti-occidentales y anti-israelíes como consecuencia del pan-arabismo y la Guerra de los seis días. Estas tensiones estallaron con el inicio de la Guerra del Yom Kippur en Octubre del 73. El conflicto transcurrió con normalidad teniendo los israelíes la ventaja, pero tras la primera semana la primera ministra de Israel Golda Meir le comunicó a Nixon que si EE.UU no ofrecía ayuda a Israel sería muy probable que el país colapsaría en cuestión de días debido a una falta de armamento. Nixon aprobó el envío de un convoy aéreo de armas en la oscuridad de la noche para parecer neutral en el conflicto pero el destino quiso que los aviones acabaran aterrizando durante el día. La comunidad de países árabes se sintió tremendamente ultrajada y el 16 de Octubre OPEC decidió subir de un día para otro el precio del crudo de  $2.90 a  $5.11 por barril y se anunció un recorte del 5% en producción. Además se declaró que se comenzaría un embargo selectivo de crudo a países no-amigos. Aunque la subida del precio y el embargo suelen ser interpretados como la causa de la crisis, realmente el impacto de estas medidas fue bastante limitado ya que países miembros como Irán ignoraron por completo las medidas establecidas por la delegación de OPEC. La crisis fue más bien el resultado de la psicosis causada por la percepción de un futuro agotamiento del crudo, la ignorancia y la confusión que amplificaron en enorme manera los efectos de este pánico.

El enorme aumento en el precio del barril de crudo supuso una entrada mayor de rentas para el Estado puntofijista venezolano que, al contrario que Occidente, animó nuevas visiones de optimismo desmedido dentro de la clase política creando la ilusión de que la modernidad por fin se encontraba a la vuelta de la esquina. Este acontecimiento coincidió con la elección de Carlos Andrés Pérez (CAP) como presidente del gobierno, quien intento llevar a cabo una serie de medidas tremendamente ambiciosas a lomos de las increíbles ganancias petroleras para crear su proyecto de la “Gran Venezuela”. Este optimismo llevó al Estado a nacionalizar todos los activos de la Royal Dutch Shell y crear la compañía estatal de petróleo PDVSA en 1976. Tanto la nacionalización del crudo venezolano como el fin de las concesiones de Aramco en Arabia Saudí pusieron punto y final al reinado hegemónico de las siete hermanas y dieron paso a un nuevo tipo de relación entre los países productores y las compañías petrolíferas. El Production Sharing Agreement (PSA), daba lugar a un acuerdo mediante el cual la propiedad de las reservas quedaban en manos del petro-estado mientras que la compañía era contratada para la producción y distribución siendo compensada en acciones definidas por las futuras ganancias de las operaciones.

 

Aunque la legislatura de CAP fue bastante pintoresca con numerosos eventos dignos de mencionar como la muerte del abogado Ramón Carmona y su encubrimiento por el gobierno o el fallido proyecto de revolución agraria Fanatracto, sin duda el objeto que tiene mayor interés para nuestro análisis es el Plan Automotriz de 1962. Este plan de desarrollo económico ilustra perfectamente las limitaciones del petro-estado a la hora de poner en marcha diseños de impulso económico financiados con los torrentes de oro negro que salían a borbotones en la década de los 70.

 

El plan automotriz fue impulsado por la administración de Betancourt en un primer momento con el fin de atraer inversiones extranjeras y generar un tejido laboral basado en producción de fábrica para poder crear un balance comercial que dependiese menos de importaciones. El plan no cogió fuerza hasta que Venezuela no ingresó en el Pacto Andino, la posterior cuadruplicación de los precios del barril de crudo añadió aún más velocidad al asunto. Los tres protagonistas para la puesta en marcha de este plan serían el Estado venezolano, la burguesía venezolana y las multinacionales del motor General Motors, Chrysler y Ford.

Tras la crisis del crudo, las grandes multinacionales americanas se habían visto obligadas a desarrollar nuevos tipos de automóviles con un consumo más eficiente y tamaños más pequeños para poder competir con fabricantes europeos y japoneses que se hacían con partes cada vez más grandes del mercado. Además, las enormes pérdidas sufridas por la caída en producción obligaron a instituir cambios productivos a gran escala. Los coches ya no serían american made, sino global made. Este sería el inicio de las deslocalizaciones en la cadena de producción que dejaría a ciudades como Detroit sin el urdimbre industrial de antaño. La elección de países del Sur global se debió tanto a la mano de obra barata como a la facilidad que tenían para llegar a acuerdos directamente con gobiernos desesperados por implementar medidas que arrancasen una aceleración industrial en sus países. Dentro del país, el resultado de las nacionalizaciones de sectores claves como el hierro o el petróleo habían puesto al Estado puntofijista en una posición nueva en la que no sólo recaudaba el cobro de las rentas petrolíferas sino que comenzaba a actuar como agente productivo en la creación de productos manufacturados nacionales. Las increíbles ganancias del crudo durante la administración de CAP permitieron al Estado una agencia todavía mayor a la disfrutada con anterioridad lo que proporcionó un amplio margen de negociación al ejecutivo del gobierno adeco. El ambicioso plan del gobierno tenía como finalidad última la creación de un “coche venezolano” donde para 1985 se produjese internamente el 90% del valor del automóvil. A pesar de esta aparente libertad, el plan automotriz no podría ser implementado sin el acuerdo de los propios sectores económicos nacionales. Estos grupos, lejos de estar cohesionados en un solo conjunto, tenían divisiones claras. Refiriéndonos específicamente a la industria del automóvil, una burguesía de carácter más tradicional se integraba al proyecto bajo el control de la parte siderúrgica del montaje mientras que los grupos más jóvenes de la sociedad burguesa al carecer de inversiones en el sector industrial se conformaban dentro del esquema gerencial/administrativo.

Tras años de negociaciones trilaterales entre los diferentes grupos, considerables contradicciones comenzaron a surgir. Por un lado las grandes multinacionales no tenían ningún interés en satisfacer los sueños húmedos industriales del gobierno adeco y querían aprovechar la rentabilidad de la deslocalización al máximo, al mismo tiempo el mercado automovilístico venezolano era un pastel realmente jugoso que podían monopolizar si hacían promesas a la administración de CAP además de ofrecer su poder político en el congreso estadounidense para obtener mejores condiciones de comercio bilateral entre EE.UU y Venezuela. El gobierno de CAP también padecía de políticas tremendamente erráticas. Si por un lado el sueño de construir el “auto venezolano” parecía ser la primera piedra para la construcción de una “Gran Venezuela”, la dimensión del proyecto automotriz era tan grande que se les hizo irresistible no usarlo como arma política. Un ejemplo de ello ocurrió en 1977 con la concesión para la fabricación de motores sin consulta previa que CAP le hizo a Pegaso, una compañía que formaba parte de Enasa una empresa estatal española. La decisión fue tomada durante la visita del Rey Juan Carlos a Venezuela. CAP aprovechó la oportunidad para establecer relaciones económicas de inmediato con el nuevo estado democrático español. Este acuerdo, por su puesto, violaba el convenio firmado con las multinacionales americanas y ponía de manifiesto lo que estas percibían como un clima de inseguridad jurídica. Por último, dentro de los grupos económicos locales existía realmente un deseo de creación de una industria fuerte independiente del crudo, pero la inmensa circulación de capital auspiciada por el incremento de los precios del barril del petróleo no favorecía tanto las inversiones a largo plazo sino más bien retornos inmediatos y seguros que se encontraban en sectores económicos más tradicionales en Venezuela como el financiero, comercial o inmobiliario. La interacción de todas estas contradicciones inherentes al proceso de implementación del plan automotriz llevaron a su paulatino estancamiento y cuando llegó el turno de gobierno para el COPEI con la administración de Luis Herrera Campíns en el año 79, las ambiciosas medidas de CAP fueron reevaluadas en favor a las exigencias del conglomerado del motor americano. Así, las condiciones de un 90% en el contenido nacional del coche bajaron a 75% llegando al 30% en 1983. De esta manera el sueño venezolano de la creación de una industria nacional del motor dentro del aparato estatal se convirtió en la incorporación del Estado venezolano dentro del esquema de una industria del automóvil global. Como argumenta Fernando Coronil

 

Lo que comenzó en 1974, por más ilusorio que fuera, como un momento de empoderamiento -de creencia en la capacidad interna para modernizar la nación- terminó en un simulacro acrecentado de poder: la pretensión de que se ejercía un control soberano en presencia de acontecimientos y fuerzas internos e internacionales incontrolables[2].

 

 

 

[1] Spare capacity se refiere a las reservas no utilizadas de crudo de un país.

[2] El Estado mágico: Naturaleza, dinero y modernidad en Venezuela, pp. 303

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